数字经济反垄断监管——盘石《与领导干部谈数字经济》节选

与领导干部谈数字经济

出版社：中共中央党校出版社

作者：田宁、吴月凌等

监管作为一种政府职能，其核心含义在于规范、约束、限制个人或企业的行为，以实现既定的社会公共利益目标。传统意义上，监管主要是指政府实施的为解决市场失灵和保护公共利益，基于规则对市场主体实施的规范和限制。在数字经济背景下，监管不再是政府作为单一主体，而是要发挥平台的主体责任，鼓励多元主体参与，是一种多元治理的监管治理体系。

在数字经济背景下，政府监管面临更为复杂的环境和监管问题，数字经济监管的重点是反垄断监管、反不正当竞争监管、隐私保护监管、数据安全监管和人工智能监管。

反垄断监管的概念

反垄断政策是指政府通过对各种严重限制竞争行为的监管，来维护市场秩序的法律与政策。反垄断是市场经济国家基础性的经济政策，其主要是维护市场秩序，进而促进创新，提升消费者福利和社会总福利。

数字平台是数字经济重要的经济主体。数字平台的发展给消费者和社会带来了诸多益处，但是数字平台日益凸显的市场垄断化趋势以及实施各种限制竞争的垄断行为可能会对市场竞争和社会福利造成严重损害。因此，反垄断正成为数字经济监管的重点。

数字经济反垄断政策的基本导向

第一，坚守竞争政策的基础性地位。市场竞争是促进数字经济高效发展的根本动力，数字经济反垄断应坚守竞争政策的基础性地位。尽管数字经济具有相对独特的经济规律，但竞争始终是促进经济高效率增长和提升消费者福利的基础机制，维护市场竞争机制和竞争过程始终是竞争政策的根本任务。坚守竞争政策的基础性地位应重点消除严重扭曲市场竞争的产业政策、阻碍创新发展的政府监管政策和不作为的竞争政策。数字经济竞争政策应积极有为，对于那些竞争损害证据明确的支配企业滥用行为和严重损害消费者福利的不正当竞争行为要及时采取有效的竞争政策加以纠正。数字经济竞争政策应确保竞争政策的基础性地位，营造公平竞争的市场环境，促进数字企业的创新发展。

第二，坚持消费者福利标准并注重对非价格因素的审查。数字经济背景下仍应坚持反垄断消费者福利标准。长期以来，反垄断法都将提升消费者福利和防止消费者福利受到伤害作为反垄断法的根本目标。数字经济反垄断政策不仅应关注由价格水平所决定的消费者福利，也应更加关注创新带来的新产品或新服务以及产品质量提升，以及消费者隐私保护等非价格维度。特别是在平台向消费者免费供应的情况下，企业之间的竞争已经超越单一的价格竞争模式。在平台产品免费供应的情况下，消费者的选择更加关注产品质量、产品多样性选择、隐私保护等非价格因素。为此，数字经济反垄断法律保护消费者福利，要求反垄断政策从传统的以价格为中心转向重视非价格因素，特别是产品质量、创新和隐私保护等因素。

第三，将促进创新作为反垄断优先目标。创新是竞争和经济高质量发展最重要的驱动力量。数字经济中创新带来的动态效率对提升消费者福利和社会总福利具有特别重要的意义。在数字经济中，创新既是维护市场竞争的动力，也是市场竞争的结果。因此，维护企业创新激励应该成为反垄断审查的优先目标。创新优先的反垄断执法主要体现在以下几个方面：一是对于有利于创新的企业之间的合作行为不宜适用本身违法原则。数字经济中企业之间的数据共享协议、联合制定技术标准、数字版权合作组织等合作行为往往是促进创新的，应实行宽松的反垄断政策。二是为维护企业创新激励应谨慎干预高许可费、拒绝许可和拒绝数据开放等行为， 只有在案件所涉及的技术或数据满足该技术是其他企业参与竞争所不可或缺，并且其他企业无法合理复制的情况下，反垄断执法才应介入，要求企业向竞争对手开放数据或许可专利技术。三是审慎的反垄断监管，强化市场研究和程序正义，防止过度监管和错误执法造成对竞争的损害，特别是防止运动式执法和“一刀切”政策对企业创新发展造成的损害。典型的如欧盟对数据隐私和数字平台严格的反垄断监管造成平台企业过高的合规成本，严重阻碍了企业创新，严重限制了欧盟数字平台的创新发展和国际竞争力的提高。因此，中国数字经济反垄断监管不能以牺牲创新为代价，而应更好地促进数字经济创新发展。

第四，数字经济反垄断要重点关注数据垄断行为。数据垄断成为数字经济反垄断需要特别关注的问题。对支配平台数据驱动策略行为的反垄断审查主要有三个方面：一是非法数据采集利用行为。数字平台往往向消费者提供免费服务，但消费者同时也向平台提供了具有经济价值的数据。如果平台在没有获得消费者授权同意或者迫使消费者接受不合理的个人数据采集适用条款，则构成了一种剥削性滥用，是同传统垄断企业向消费者征收不合理高价格相似的垄断行为。二是数据滥用行为。支配平台企业实施的数据驱动的排他行为会伤害市场竞争、阻碍创新，并影响用户隐私保护。三是数据驱动的企业并购。支配平台企业通过并购来获取和控制不同来源的数据可能会增强在位者的市场势力，弱化市场竞争，造成对竞争对手的封锁。